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最新《外匯管理條例》評述
  提要2008年8月5日,國務院正式對外簽發新《外匯管理條例》。www.emoneybtc.com該條例對1986年1月29日發布和1997年1月14日修訂的原《外匯管理條例》進行了全面修訂。除一些過時措辭的例行修訂之外,最為重要的變化是:外匯管理目標實現了從積累外匯的單邊管理轉向了促進國際收支平衡的均衡管理、強化了經常項目和資本項目外匯收支的“真實背景”以及統計信息監測和緊急時期的國際收支應急保障。

  一、目標:從單向積累外匯向促進國際收支平衡轉變

  原條例最主要的目的和特征就是保證“強制結匯”制度的實行,無論是對經常項目和還是對資本項目的外匯所得,開宗明義均是“應當調回國內”,“賣給外匯指定銀行”。

  新條例則更為均衡。新條例“總則”第九條開宗明義:“境內機構、境內個人的外匯收入可以調回境內或者存放境外;調回境內或者存放境外的條件、期限等,由國務院外匯管理部門根據國際收支狀況和外匯管理的需要作出規定。”在經常項目的外匯收入上,“‘可以’按照國家有關規定保留或者賣給經營結匯、售匯業務的金融機構”;在資本項目的外匯收入上,也同樣可以選擇“保留或者賣給經營結匯、售匯業務的金融機構”,雖然按照規定,有些情況“應當經外匯管理機關批准”,但“批准”本身並無傾向性。

  條例諸多處罰條款的變更,也與這種指導思想的變化密切相關。

  二、新增特征:強化信息監測,保證金融安全

  如果說指導思想的轉變,是最根本變化的話,那麼,在新增內容方面,最重要的變化就是對外匯流動信息和金融安全更加關注。

  首次明文規定了信息統計、監測的強制性責任。在“總則”中,新條例明確規定:“國務院外匯管理部門應當對國際收支進行統計、監測,定期公布國際收支狀況。”從而改變了原條例“統計申報制度”規定下只重被監管者“申報”而不重監管者“統計、監測”的不均衡狀態。

  為保證信息本身的真實可靠,新條例增加了一系列保障條款。最為重要的是專門新增了“第六章???監管責任”,明確了監管機關可使用的監管手段和方式。

  在對經常項目和資本項目均強調了“真實背景”的前提下,“第七章???法律責任”也進一步細化了外匯非法流出、流入、金融機構未認真審核外匯收支真實性的處罰條款。而原條例不僅規定更為粗疏,而且主要關注外匯非法匯出的問題(新條例也關注流入)。

  准確的信息統計監測,更重要的作用在於服務於防范金融風險需要。經驗和理論研究普遍認為:過高的外債水平和低下的國際資本跨境流動管理效率,是金融危機的主要先導指標和誘發因素。為此,新條例對經常項目和資本項目均明確要求“真實背景”原則,除了要求辦理經常項目結售匯的金融機構必須對相關單據的真實性和完整性進行嚴格審核外,對資本項目外匯和結匯資金的使用,也明確提出了“應當按照有關主管部門及外匯管理機關批准的用途使用。外匯管理機關有權對資本項目外匯及結匯資金使用和賬戶變動情況進行監督檢查”。

  在外債方面,新條例明確了外債的“規模管理”原則,並要求“借用外債應當按照國家有關規定辦理,並到外匯管理機關辦理外債登記”,“提供對外擔保,應當向外匯管理機關提出申請……”

  除了平常的監測預防之外,新條例還建立了緊急時期的國際收支應急保障制度。新條例在總則第十一條中明確規定:“國際收支出現或者可能出現嚴重失衡,以及國民經濟出現或者可能出現嚴重危機時,國家可以對國際收支采取必要的保障、控制等措施。”這是全新增加的內容。

  三、明確職責分工

  在1997年條例修訂後,政府機構發生了一些變化,新條例的修訂明確了相關分工。

  在外匯儲備權利方面,總則第十條規定:“國務院外匯管理部門依法持有、管理、經營國家外匯儲備,遵循安全、流動、增值的原則。”清晰界定了外管局在外匯儲備“持有、管理、經營”方面的權限,以區別於財政部代表國家對外匯所擁有的“所有”權限,而且還隱含地界定了中投公司所持外匯的“非儲備”特性,有利於從國內法律角度澄清此前的一些市場誤解(新規定與IMF的規定一致:只有貨幣當局可隨時調用的外匯資產才能成之為儲備)。

  在外匯業務經營方面,第四章第二十四條規定:“金融機構經營或者終止經營結匯、售匯業務,應當經外匯管理機關批准;經營或者終止經營其他外匯業務,應當按照職責分工經外匯管理機關或者金融業監督管理機構批准。”實際上明確了外匯管理局、央行和銀監會的責任。

  四、根據形勢變化進行的主要相關修訂

  最重要的是對人民幣匯率制度表述的修訂。將原條例的“人民幣匯率實行以市場供求為基礎的、單一的、有管理的浮動匯率制度”修訂為“人民幣匯率實行以市場供求為基礎的、有管理的浮動匯率制度”。去掉了“單一的”,法律角度確認了人民幣匯率不再單一釘住美元,而是“以市場供求為基礎、參照一籃子貨幣”形成人民幣匯率的制度。但沒有將“參照一籃子”明文寫入,為未來匯率制度完善過程中的變化預留了空間。

  處罰措施從偏重外匯流出,轉向流出、流入雙邊並重。由於原條例主要以積累外匯儲備為目的,因此,處罰的重點就是非法外匯流出。新罰則更為關注合法性,而不關注流向。

  增補了對內投資形式和對外投資管理的相關規定。除了傳統的FDI,新條例增加對內投資證券的相關規定:“境外機構、境外個人在境內從事有價證券或者衍生產品發行、交易,應當遵守國家關於市場准入的規定,並按照國務院外匯管理部門的規定辦理登記。”

  由於過去外匯儲備量有限,很難執行規模較大的對外投資,因而原條例相關規定空缺。新規定增加了相關規定:“第十九條規定,提供對外擔保,應當向外匯管理機關提出申請,由外匯管理機關根據申請人的資產負債等情況作出批准或者不批准的決定;國家規定其經營范圍需經有關主管部門批准的,應當在向外匯管理機關提出申請前辦理批准手續。申請人簽訂對外擔保合同後,應當到外匯管理機關辦理對外擔保登記。”與原條例規定“提供對外擔保,只能由符合國家規定條件的金融機構和企業辦理,並須經外匯管理機關批准”相比,顯然資格的獲取將更加公平合理,但控制卻更為科學。

  銀行業和其他機構可能出現較大金額對外貸款,也是近年來才出現的現象。

  新條例新增了對此的明確規定:“第二十條銀行業金融機構在經批准的經營范圍內可以直接向境外提供商業貸款。其他境內機構向境外提供商業貸款,應當向外匯管理機關提出申請,外匯管理機關根據申請人的資產負債等情況作出批准或者不批准的決定;國家規定其經營范圍需經有關主管部門批准的,應當在向外匯管理機關提出申請前辦理批准手續。”

  五、市場影響

  雖然新條例中的精神和不少規定都在此前外管局的相關“通知”中得到不同程度體現,但以國務院頒布的條例的形式出現,無疑更為嚴肅,同時也意味著並非一時的權宜之計。

  對於市場的影響,將主要體現在對經常項目和資本項目“真實背景”的再度重申、信息監測機制的進一步健全和對熱錢控制能力的進一步增強。

  新條例將增加熱錢跨境套利的難度,提高套利風險,弱化套利動機。有利於今後月份中剔除經常項目和FDI中的熱錢因素,由此將使得按金額統計的數據顯示的出口增速進一步放緩,相對緩解外匯儲備持續大幅增長壓力。由此也將弱化人民幣將強勁升值的預期,預計未來雙邊波動氛圍將更加濃厚,這將成為人民幣選擇彈性增強的有利時間窗口。

  對於外貿來說,因為需要熟悉程序和操作,初始階段可能會造成一些不便,但一旦對新規熟悉之後,對合規外貿和對內對外投資行為,將不會發生根本影響。虛假因素的剔除,有利於宏觀調控部門撥開迷霧、更加清楚地認識外貿狀況,從而及時出台保持貿易平穩發展的相關政策。這對外貿行業的健康發展應當是有利的。

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